Фото: Индустриальные новости
О том, что стало предпосылкой успешного выполнения проектов с применением механизма государственно-частного партнерства (ГЧП), а что послужило причиной неудач в данной сфере, а также об оценке текущих перспектив взаимодействия бизнеса и государства в реализации строительных проектов «Индустриальным новостям» рассказал Председатель Совета директоров «ТРАНСПРОЕКТ Групп» Виталий Максимов.

-Виталий Вячеславович, что можно сказать о текущем состоянии применения ГЧП в России при реализации строительных проектов? Есть ли в практике применения ГЧП проблемы, которые можно назвать типичными?

- Да, пожалуй, можно говорить о наличии именно типичных проблем. Попробую объяснить, в чем их суть. Механизмы ГЧП в строительной сфере на сегодня применяются достаточно часто, по крайней мере, часто предпринимаются такие попытки. Однако, к сожалению, далеко не всегда они оказываются успешными. Например, нельзя не отметить такую проблему, ставшую уже типичной. Государство или муниципальные образования при подготовке проектов ГЧП игнорируют реальные ожидания частных инвесторов, заменяя их своим видением условий партнерства. Что и приводит к пониженной конкуренции со стороны частных компаний или ее полному отсутствию. Это приводит к необходимости повторного объявления концессионных или иных конкурсов ГЧП, обновлению материалов технико-экономического обоснования проектов, ПСД и прочей документации, а также повторному проведению самих конкурсных процедур по выбору нового частного партнера. В итоге все это приводит к затягиванию сроков, а порой и к полному срыву реализации проектов. Это означает, что сегодня при подготовке проекта ГЧП важно как никогда помнить – успех или неудача его зависит от качества и прозрачности подготовки конкурсной документации для проведения конкурса по отбору частных партнеров, оптимальности критериев отбора частных партнеров, концессионного или инвестиционного соглашения, сбалансировано оформляющего взаимоотношения публичного и частного партнера. А результативно выполнить эти работы невозможно без эффективной организационно-правовой и звешенной финансово-экономической и организационно-правовую моделей проекта ГЧП, технического обоснования его реализуемости на основе анализа и оценки целесообразности применения различных технических решений. В связи с чем, обычно, для подготовки прединвестиционной стадии реализации проекта ГЧП привлекают профессиональных консультантов по организационно-правовым, финансово-экономическим и инженерно-техническим вопросам под общеорганизационным управлением со стороны государства.

- Виталий Вячеславович, коль скоро речь идет о партнерстве с участием государства, какого рода с точки зрения государственных интересов проекты с применением ГЧП могут быть приоритетны?

- Безусловно, если говорить о государственных интересах, это проекты развития общественной инфраструктуры. Повышенного внимания требует транспортная инфраструктура, прежде всего – в Сибири, на Дальнем Востоке и в Крыму. Про Крым разговор отдельный, а вот про наши восточные регионы надо сказать поподробней. Судите сами: восточнее Урала плотность железных дорог в 3,6 раза ниже, чем в среднем по России, а в Чукотском АО, Камчатском крае и в Магаданской области они вообще отсутствуют. Плотность автодорог с твердым покрытием на территории в 5,6 раза ниже, чем в среднем по России (31 км на 1000 кв. км). Около 1400 населенных пунктов не имеют круглогодичной связи с опорной сетью автодорог. Нормативное состояние не обеспечивается почти на половине протяженности федеральных и региональных автомобильных дорог. В целом ряде регионов отсутствует автомобильное и железнодорожное сообщение с «большой землей», то есть, европейской частью России. А некоторые, например, Сахалин, вообще связаны с остальной страной лишь авиалиниями и весьма ненадежным и сезонным водным транспортом. При этом в Дальневосточном бассейне действуют 28 из 64 российских морских портов, хозяйство которых сегодня нуждается в безотлагательной и масштабной модернизации и развитии мощностей.

Помимо транспортной, масштабного обновления требует и коммунальная инфраструктура, причем не только в Сибири и на дальнем Востоке, но и в целом по стране, практически во всех регионах. Техническое состояние основных фондов жилищно-коммунального хозяйства характеризуется высоким, в некоторых регионах более 70 %, уровнем износа. Неудовлетворительное состояние водопроводных и канализационных сетей и очистных сооружений негативно влияет на качество воды, а, значит, и на здоровье людей. В ряде регионов имеется значительное количество ограничений в обеспечении водными ресурсами для питьевого и производственного потребления, включая отсутствие круглосуточного водообеспечения отдельных районов. Многие населенные пункты до сих пор лишены газоснабжения – это при том, что Россия является крупнейшим в мире экспортером газа. Для энергосетей характерен низкий коэффициент использования мощностей и большие потери энергоносителей. Наконец, для всей страны характерен высокий уровень энергозависимости экономики.

Еще одна сфера, где государству следует уделить особое внимание – развитие социальной инфраструктуры. Так, общей проблемой системы образования является износ основных фондов, высокая доля зданий, находящихся в аварийном состоянии. Значительное число школ - это помещения, капитальный ремонт в которых не производился более 50 лет. Схожие проблемы у отечественной медицины – это отсутствие доступной системы специализированной, в том числе высокотехнологичной медицинской помощи, отсутствие развитой региональной и местной инфраструктуры здравоохранения. Наконец, не может оставаться без государственного внимания и такая проблема, как отсутствие объектов социальной инфраструктуры в сельских местностях. Корень всех этих бед – в острейшем инфраструктурном дефиците. И государство не только имеет право, но и обязано принимать безотлагательные меры для его ликвидации. Эффективным инструментом здесь и призвано стать ГЧП.

- И что же государство делает для решения обозначенных вами выше проблем? Какие-то шаги им делаются в данном направлении?

- В качестве таких системных шагов можно привести, как пример, Федеральную целевую программу (ФЦП) «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года». На ее реализацию только из бюджетных источников планируется выделить в период с 2014 по 2025 годы более 536 миллиардов рублей. Из местных бюджетов запланировано вложение порядка 90 миллиардов рублей. Из внебюджетных – около 3 триллионов рублей. При этом уже на текущий год, несмотря на то, что ФЦП была принята буквально несколько месяцев назад, запланировано выделение более 26 миллиардов рублей. Так вот – в уставных документах ФЦП прямо говорится, что одной из ее задач является реализация инвестпроектов на основе принципов государственно-частного партнерства. Среди других задач - формирование сети территорий опережающего социально-экономического развития и создание на них производств, ориентированных на экспорт и развитие транспортной инфраструктуры на территории Дальнего Востока и Байкальского региона для обеспечения необходимого объема грузовых и пассажирских перевозок. То есть, все они напрямую связаны с реализацией крупных строительных проектов.

- Какие строительные проекты будут реализованы в рамках данной ФЦП?

- Для решения задач ФЦП отобран ряд первоочередных проектов, в рамках реализации которых будут созданы новые комплексы обеспечивающей инженерной и транспортной инфраструктуры. Будет построена новая производственная инфраструктур. Появятся новые объекты социальной инфраструктуры.

В числе этих проектов можно выделить, например, создание рыбоперерабатывающего кластера на острове Шикотан. В ходе его реализации на средства федерального бюджета будут выполнены дноуглубительные работы, очистка бухты от затонувших судов, строительство причальной стенки, контейнерной площадки с грузовыми устройствами и автотранспортом. Будет построен новый энергоблок мощностью 1200 кВт.

Другой крупный проект, потребующий, в том числе, и масштабного нового строительства – это освоение Удоканского месторождения меди. На средства федерального бюджета будет осуществлена реконструкция аэродромного комплекса села Чара, модернизация Байкало-Амурской магистрали и железнодорожной станции «Новая Чара», восстановление Чинейской железной дороги, строительство и модернизация объектов электроэнергетики и инженерной инфраструктуры, сетей водоснабжения и водоотведения городского поселения «Новочарское», обустройство социальной инфраструктуры.

- Вы уже упомянули, что одним из приоритетов инфраструктурных работ в России и, соответственно, местом реализации крупных строительных проектов, в том числе, и в рамках госпрограмм, должен стать Крым. В отношении него уже есть какие-либо сформулированные планы государства? Если да – то какая роль в них отведена применению механизмов ГЧП?

- Да, планы, аналогичные планам ускорения развития наших восточных регионов, у государстве есть и в отношении Крыма. Это, прежде всего, проект федеральной целевой программы (программа) «Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа до 2020 года». Задачами программы являются стабилизация социально-политической обстановки в регионе, развитие ресурсной и инфраструктурной обеспеченности региона жизненно необходимыми источниками энергии, воды, продовольствия, равномерное распределение имеющегося природно-ресурсного, производственного, туристско-рекреационного, транзитно-транспортного, трудового и социального потенциала территорий. Объем финансирования программы на сегодня планируется на уровне 620 миллиардов рублей. В том числе из федерального бюджета планируется выделить 590 миллиардов рублей, а на внебюджетные источники придется 30 миллиардов рублей. Из наиболее крупных строительных проектов, реализация которых планируется с использованием механизмов ГЧП, назову план усиления и электрификации железнодорожной ветки Джанкой-Феодосия-Керчь и, конечно же, строительство транспортного перехода через Керченский пролив.

- Виталий Вячеславович, а если говорить не о территориальных, а об отраслевых приоритетах применения проектов на базе ГЧП – то какая картина наблюдается здесь? Какие виды моделей ГЧП и в каких сферах сегодня востребованы?

- Здесь, конечно, в приоритете транспортная инфраструктура. Сегодня в России для этого применяются модели ГЧП, регулируемые: концессионными соглашениями, операторскими контрактами или контрактами жизненного цикла.

В случае использования первой модели функции частного партнера следующие: строительство объекта, передача его государству, владение, пользование и эксплуатация. Вторая модель предполагает только аренду и эксплуатацию. Наибольшее количество функций на частном партнере лежит в случае реализации третьей модели. К строительству объекта, передачи его государству, аренды и эксплуатации добавляется еще и его проектирование.

- А что можно сказать о возможных схемах применения ГЧП в ЖКХ?

- Здесь мне кажутся наиболее востребованными и эффективными следующие модели структурирования проектов ГЧП. Допустим, речь идет только о новом строительстве. Тогда подходит модель BOLT (Build – Own – Lease – Transfer). В этом случае собственность проекта частная, эксплуатация нового объекта будет выполняться специализированной уполномоченной компанией. Особенность модели - выделение объектов строительства в отдельный имущественный комплекс и привлечение нового частного инвестора. Источник возврата средств частному инвестору -– арендный или -выкупной платеж. Есть и другие модели – когда идет как новое строительство, так и реконструкция объектов. Например, это концессия. Собственность объекта в данном случае государственная, эксплуатант – частный инвестор, особенность модели - реализация на базе существующего имущественного комплекса. Источник возврата средств частному инвестору – тарифная выручка. Еще одна модель - аренда с инвестициями. Эксплуатантом здесь также является частный инвестор. Особенность модели – реализация на базе имеющегося имущественного комплекса при наличии частного инвестора. Источник возврата средств инвестору – опять же, тарифная выручка. И, наконец, еще одна модель - энергосервисный контракт. Собственность создаваемого объекта в ее рамках – государственная. Эксплуатантом выступает энергосервисная компания. Особенность модели – наличие нового частного инвестора. Способ возврата средств частному инвестору - платежи заказчика за счет экономии электроэнергии. Отмечу, что законодательство не запрещает иметь частному инвестору в собственности объекты ЖКХ. Структурировать конкурс по отбору частных инвесторов и заключить соглашение возможно на основе регионального закона «Об участии субъектов в ГЧП» и Гражданского кодекса РФ. Энергосервисные контракты заключаются в рамках ФЗ № 261 «Об энергосбережении», №44 «О контрактной системе» и Гражданского кодекса РФ.

- Виталий Вячеславович, приведите, пожалуйста, примеры удачного применения механизмов ГЧП при реализации строительных проектов.

- С удовольствием. Один из адресов такого сотрудничества бизнеса и власти – Астраханская область. В этом регионе реализуется проект строительства 31 детского садика общим количеством 5 тысяч мест. Новые детсады строятся в 11 населенных пунктах области. Правовая база этого, весьма масштабного не только по меркам области, но и страны, проекта – местный закон «О государственно-частном партнерстве в Астраханской области». Соглашение должно быть реализовано в течение 16 лет. Суть проекта – это его условия, согласно которым, привлекаются внебюджетные средства под строго обозначенные работы – строительство этих самых детсадиков. А на бюджетные средства будет осуществляться оплата их аренды. В собственность муниципалитетов эти садики перейдут после уплаты выкупных платежей.

Еще один успешный пример - строительство мини-ТЭС Курьяновских очистных сооружений в Москве. Реализация проекта началась в 2009 году. Здесь была применена схема, имеющая условное обозначение BOOT, то есть - «Строительство – владение – эксплуатация – передача». Реализует проект немецкая компания ) компания WTE Wassertechnik Holdings Und Betribes. Правовая база проекта - инвестиционный контракт на проектирование и строительство за счет собственных и привлеченных средств. В рамках него немцы и построили и ввели в эксплуатацию мини-ТЭС на биогазе Курьяновских очистных сооружений мощностью 10 кВТ. Объем вложенных инвестором средств составил более 28 млн. евро. Еще пример - строительство моста через Волгу в районе поселка Подновье в Нижегородской области. Этот проект можно без преувеличения назвать глобальным. Когда он будет реализован, значительно увеличится объем перевозок по международному транспортному коридору № 2. Будет обеспечена связь федеральной дороги М-7 «Волга» с межрегиональной трассой Нижний Новгород – Киров. Здесь была уже выбрана схема ГЧП по типу контракта жизненного цикла. Длина мостового перехода – 4,7 км. Срок действия соглашения - 30 лет. Стоимость проекта 1,3 миллиарда долларов.

- А есть ли негативный опыт реализации строительных проектов ГЧП?

- К сожалению, есть и такое. Например, не увенчался успехом проект ремонта дорог в Кировской области. В июле 2012 года Департамент дорожного хозяйства и транспорта Кировской области заключил соглашение о ГЧП с местным дорогостроительным предприятием «Вятавтодор». Согласно договору, должны были быть выполнены работы по ремонту местных автодорог. Правовой базой договора стал Закон Кировской области «Об участии Кировской области в проектах ГЧП», согласно которому и был проведен определивший подрядчика конкурс. Однако выполнить этот договор было не суждено. Областное антимонопольное управление ФАС России выявило нарушения ряда статей федерального антимонопольного законодательства при определении победителя конкурса. Последовало обращение а арбитражный суд, решением которого данный областной автодорожный проект был фактически прекращен.

Еще один пример неудачного опыта использования ГЧП мы имеем в Твери. Там в 2011местная гордума приняла решение учредить компанию «Тверьтепло», которая, как было задумано, должна была на основе концессионного договора реализовать проект по обслуживанию и ремонту тепловых сетей в Твери. Учредителями компании стали Территориальная генерирующая компания №2 и администрация города Твери. В обязанности учрежденной компании входит поставка тепла и горячей воды, сервис городских теплотрасс. «Тверьтепло» арендует почти все теплокоммуникации Твери, протяженность В аренде компании находятся почти все тепловые сети Твери общей протяженностью более 435 км. Однако скоро все это хозяйство должно получить другого управляющего - «Тверьтепло» находится под процедурой банкротства. Соответственно, и проект модернизации тверских теплокоммуникаций с использованием механизма ГЧП реализован, по крайней мере в изначально задуманном виде, уже не будет.

И еще один достойный упоминания неудачный проект - «Невская вода». Его попробовало реализовать в Санкт-Петербурге правительство города в лице своего Агентства стратегических инвестиций. Был проведен конкурс на создание, реконструкцию и эксплуатацию на основе ГЧП Северной водопроводной станции. Результатом должно было стать внедрение передовой высокотехнологичной двухступенчатой технологии очистки воды. Конкурс проводился в соответствии с законом об участии Санкт-Петербурга в ГЧП. В июне 2011 года все 4 заявки, поданные на конкурс были признаны прошедшими предварительный конкурсный отбор. Однако, 27 декабря 2012 года организаторы конкурса решили не заключать соглашения о ГЧП с единственным участником конкурса.

- В чем наиболее типичные причины неудач проектов с применением механизмов ГЧП?

- В том, что и государственные органы и потенциальные частные инвесторы не имеют практического опыта подготовки и успешной реализации проектов ГЧП, регулярно за основы берутся традиционные процедуры государственной закупки, быстро заводящие проекты ГЧП в тупик. Всё это напоминает самолечение при серьезных заболеваниях, когда необходимо срочно обращаться к специалистам, а не ставить припарки. Из этого вытекает отсутствие взаимопонимания с потенциальными частными инвесторами на прединвестиционной фазе проекта. Сами проекты, как потом выясняется, регулярно не подходят под требования финансовых институтов, вызывая проблемы с привлечением заемного финансирования на стадии реализации. Нередко допускаются ошибки в оценке потребительского спроса, тарифных нюансах. Наблюдаются ляпы в конкурсной документации, непрозрачность и тенденциозность конкурсных процедур. Все эти ошибки, как по отдельности, так и, тем более, допущенные все вместе, могут сорвать реализацию даже, на первый взгляд, весьма привлекательных и полезных проектов.

- Какие выводы можно сделать из имеющейся в России практики использования механизмов ГЧП при реализации строительных проектов?

- Механизм ГЧП, конечно, более сложен в практическом применении по сравнению с традиционными государственными закупками. Но потребность обеспечения более высоких темпов экономического роста для национальной экономики, ожидания населения и требования к постоянному росту качества жизни, при традиционно ограниченных бюджетных возможностях, делают механизм государственно-частного партнерства безальтернативным в ближайшем и далеком будущем. Та же ситуация наблюдается не только в быстроразвивающихся, но и в развитых странах, так что мы здесь «в тренде». Поэтому посещение специальных практических образовательных семинаров по ГЧП, привлечение экспертов-практиков, обладающих уникальным опытом работы в данной сфере, даст возможность государству и частным инвесторам получить ожидаемый социально-экономический и коммерческий результат, а потребителям – новую и качественную инфраструктуру на долгие годы.

• Виталий Максимов
• ГЧП